《錦屏文書保護(hù)條例》從2012年1月文本起草到2019年3月正式頒布施行，歷時(shí)7年時(shí)間，歷經(jīng)一場(chǎng)又一場(chǎng)“義與利”“德與信”利益法理的充分辯論與論證。傳承保護(hù)錦屏文書的“誠(chéng)信、禮法、生態(tài)、和諧”核心理念，大力弘揚(yáng)誠(chéng)信精神和契約文化，需加大完善立法保護(hù)，夯實(shí)國(guó)家法治屏障，提高錦屏文書的保護(hù)水平，是鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)振興、文化振興、生態(tài)振興、人才振興和組織振興的一個(gè)重要保障措施，具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、《條例》出臺(tái)的背景與意義

（一）上世紀(jì)六十年代，錦屏文書最早在錦屏縣境內(nèi)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)稱之為“錦屏民間地方文獻(xiàn)資料”“錦屏山林契約檔案”“錦屏林契”，2005年以前通稱“錦屏林業(yè)契約”，錦屏縣作為黔東南州率先發(fā)起錦屏文書搶救保護(hù)的縣份，走過了半個(gè)多世紀(jì)的漫漫征程，終于得到了國(guó)家檔案部門的重視與支持，將之列為“全國(guó)重點(diǎn)檔案搶救工程”，2003年10月進(jìn)入“中國(guó)檔案文獻(xiàn)遺產(chǎn)候選名錄”。

2005年8月5日，貴州省委宣傳部、省文化廳、省新聞出版局、省財(cái)政廳、省教育廳、省檔案局等六個(gè)部門，聯(lián)合行文（黔文提復(fù)〔2005〕37號(hào)），正式確定以“錦屏文書”取代了原先的其他稱謂，其涵蓋地域以錦屏縣為中心，范圍擴(kuò)大到天柱、黎平、三穗、劍河等周邊縣，之后逐漸延展到岑鞏、從江、榕江、臺(tái)江等九個(gè)項(xiàng)目縣，此后統(tǒng)稱為“錦屏文書”。2006年起，國(guó)家每年安排專項(xiàng)搶救經(jīng)費(fèi)進(jìn)行搶救，“錦屏文書”于2010年2月成功入選第三批“中國(guó)檔案文獻(xiàn)遺產(chǎn)名錄”，隨著民間契約偽造、非法交易、流失出境等現(xiàn)象加劇，錦屏文書完整性、系統(tǒng)性遭到破壞，錦屏文書保護(hù)被省州人大提到了立法議程。

（二）全球四個(gè)文明古國(guó)，唯有中華文明存續(xù)至今，歷久彌新，因?yàn)橹腥A民族非常注重保護(hù)文化的傳承發(fā)展。中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起，既是中國(guó)先進(jìn)文化的積極引領(lǐng)者和踐行者，又是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的忠實(shí)傳承者和弘揚(yáng)者。優(yōu)秀的民族文化傳承發(fā)展，除了依靠廣大民眾的文化自信、文化情懷和文化自覺與堅(jiān)守外，更須有國(guó)家的法治保障，這些是相輔相成，相互促進(jìn)的。2019年3月1日，《錦屏文書保護(hù)條例》經(jīng)貴州省人大常委會(huì)批準(zhǔn)正式實(shí)施，開創(chuàng)了黔東南州地方立法保護(hù)民族文化的先河，其具有深刻的時(shí)代價(jià)值和標(biāo)志性意義。

錦屏文書作為中華民族優(yōu)秀文化遺產(chǎn)的重要組成，是黔東南自治州境內(nèi)以錦屏為代表的清水江、都柳江和氵舞陽(yáng)河流域的苗、侗等各族人民在明、清至民國(guó)時(shí)期形成，主要反映林業(yè)生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系以及民間習(xí)俗、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、民俗文化、社會(huì)變遷的原始記載，“契約精神”與“誠(chéng)信理念”是其核心價(jià)值，也是當(dāng)今我們建設(shè)法治社會(huì)的思想靈魂和文化源頭，更是破解錦屏等清水江流域地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)“山常青、水常綠”社會(huì)基因密碼的“金鑰匙”，對(duì)當(dāng)今林業(yè)體制改革，推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，發(fā)展非公有制林業(yè)等具有現(xiàn)實(shí)的參考價(jià)值和借鑒作用。錦屏文書將西南地區(qū)少數(shù)民族“誠(chéng)信精神”與“契約文化”演繹到極致，推動(dòng)動(dòng)南方集體林區(qū)“商契民約”經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展，創(chuàng)造了輝煌的木材時(shí)代，在全球樹立了人與自然和諧共生的生態(tài)典范，譜寫了弘揚(yáng)“中華誠(chéng)信精神，世界生態(tài)典范”的璀璨華章，其“誠(chéng)信、禮法、生態(tài)、和諧”的理念，閃耀著中華民族文明智慧之光，是貴州乃至我國(guó)西南地區(qū)林業(yè)經(jīng)濟(jì)、林業(yè)社會(huì)及林業(yè)生態(tài)的珍貴民族文化遺產(chǎn)。其保護(hù)和傳承錦屏文書，是更好貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要論述和“依法治國(guó)”理論的現(xiàn)實(shí)要求與具體實(shí)踐，是貴州和黔東南賡續(xù)中華文明，堅(jiān)定民族自信和文化自信，為推進(jìn)貴州社會(huì)經(jīng)濟(jì)文明發(fā)展立根鑄魂的必然選擇，更是踐行好習(xí)近平總書記視察貴州關(guān)于“堅(jiān)守發(fā)展和生態(tài)兩條底線,依托民族文化和生態(tài)環(huán)境‘兩個(gè)寶貝’”重要指示精神，推進(jìn)貴州高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑和舉措，也是衡量和考核各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在政治站位、執(zhí)政能力和履職水平等方面的重要內(nèi)容。

二、《條例》立法原則及法理關(guān)系

（一）堅(jiān)持依法立法原則，下位法必須從上位法取得立法依據(jù)，下位法必須遵從和不違反上位法，并不能與相關(guān)的法律法規(guī)有沖突?！跺\屏文書保護(hù)條例》起草，首先必須遵守《憲法》《民法》《刑法》《物權(quán)法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》《文物保護(hù)法》《國(guó)家安全法》《保密法》等有關(guān)法律法規(guī)。其次，必須依據(jù)國(guó)家《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《民族區(qū)域自治法》和《貴州省檔案條例》《黔東南州自治條例》《黔東南州檔案管理?xiàng)l例》《檔案管理違法違紀(jì)行為處理?xiàng)l例》等法律法規(guī)來(lái)起草。

（二）立法保護(hù)的適用對(duì)象：一是農(nóng)戶家中的錦屏文書，二是檔案館和博物館陳列館收藏的錦屏文書。保護(hù)環(huán)節(jié)涉及收集、整理、館藏、出版公布、陳列展覽與研究利用等，打擊的對(duì)象是非法征集、購(gòu)買、交易、流通、出境和公布出版錦屏文書的行為和人。適用的法律法規(guī)，針對(duì)不同對(duì)象，在不同環(huán)節(jié)、不同階段，各不相同，各有側(cè)重。如農(nóng)戶家中錦屏文書主要適用法律為《物權(quán)法》，檔案館等的錦屏文書適用于《檔案法》，在研究利用出版時(shí)適用于《檔案法》《知識(shí)產(chǎn)權(quán)法》，陳列、展覽、出境時(shí)多適用于《文物保護(hù)法》等，處罰時(shí)不同人群適用的法律不同，如《檔案管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》只針對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、受法律法規(guī)授權(quán)具有公務(wù)管理職能的人員、企業(yè)社會(huì)團(tuán)體由行政機(jī)關(guān)任命的人員，卻不適用于事業(yè)單位人員，更不適用于農(nóng)民。其他人用什么法來(lái)管理與處罰，都要有法可依，執(zhí)法有據(jù)，不可偏離法治軌道。

（三）要確定制定本法的主要目的，管理的主要對(duì)象，保護(hù)工作重心。要有明確定位的保護(hù)對(duì)象，以及具體化的規(guī)范管理目標(biāo)。在權(quán)衡選擇上位法依據(jù)時(shí)，沒有把錦屏文書依照《文物保護(hù)法》來(lái)保護(hù)。首先，目前全州檔案部門館藏的錦屏文書都還沒有申報(bào)文物登記認(rèn)定，從嚴(yán)格意義上說符合夠登記為文物的錦屏文書極少，錦屏文書不屬于《文物保護(hù)法》保護(hù)的覆蓋對(duì)象；其次，國(guó)家《檔案法》條款明文規(guī)定，博物館、圖書館、紀(jì)念館等保存的文物、圖書資料同時(shí)是檔案的，可由上述單位自行管理，而屬于文物的移交由文物部門管理，兩者管理已非常明晰，無(wú)另行立法之必要。

（四）相關(guān)法律適用上存在交叉、模糊不具體的條款，應(yīng)重點(diǎn)細(xì)化明晰。《條例》在法律適用上必須抓住主要矛盾，突出工作重點(diǎn)，使《條例》的法律自由裁量權(quán)更加明確具體條款化，實(shí)際操作性更強(qiáng)。州、縣、鄉(xiāng)、村各級(jí)組織之間職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、處分等法律關(guān)系必須界定明晰，有利于法律適用、處分、裁量與施行等。特別是哪一類人哪種行為，應(yīng)依據(jù)哪一種法律規(guī)定給予何種處分，實(shí)施主體是誰(shuí)，皆有法有據(jù)有區(qū)分尺度，乃至有量化衡量標(biāo)準(zhǔn)等等。

三、強(qiáng)化《條例》立法保護(hù)的建議

（一）《條例》貫徹落實(shí)任重道遠(yuǎn)。錦屏文書征集工作要實(shí)現(xiàn)新突破，保護(hù)利用取得新發(fā)現(xiàn)、新進(jìn)展，采取哪一種的收購(gòu)、征購(gòu)等保護(hù)措施是工作重點(diǎn)與難點(diǎn)?！稐l例》第十一條之規(guī)定過于簡(jiǎn)單，缺乏具體操作性，不利于實(shí)際工作開展。錦屏文書作為貴州獨(dú)特的文化品牌，稱謂被篡改的局面還沒根本扭轉(zhuǎn)，申遺工作受到嚴(yán)重影響。要對(duì)那些有意干擾品牌建設(shè)，制造稱謂混亂，亂買亂賣、亂收亂購(gòu)和非法公布出版錦屏文書等違法行為重點(diǎn)打擊，必須制定有對(duì)應(yīng)具體明確處罰的條款，《條例》施行才能準(zhǔn)確有力。建議省州人大對(duì)《錦屏文書條例》進(jìn)一步修訂，對(duì)《條例》處罰條款進(jìn)一步具體明晰，也可以制定完善相應(yīng)配套的《實(shí)施細(xì)則（辦法）》。

（二）進(jìn)一步修訂《條例》，或制定相配套的《實(shí)施細(xì)則（辦法）》，應(yīng)把破解農(nóng)戶不愿捐獻(xiàn)、民間保管損毀和流失嚴(yán)重的難題列為重點(diǎn)工作內(nèi)容?！稐l例》第十一條規(guī)定，由于對(duì)執(zhí)行收購(gòu)或者征購(gòu)沒有具體規(guī)定，實(shí)施起來(lái)很困難，主要原因：一是錦屏文書涉及的年代、內(nèi)容、山林多少、字?jǐn)?shù)多少等不同特征，不便開展文書定級(jí)和估價(jià)，且容易導(dǎo)致農(nóng)戶產(chǎn)生誤解，認(rèn)為國(guó)家想要或急要，借機(jī)抬價(jià)甚至坐地起價(jià)。二是收購(gòu)或征購(gòu)價(jià)格沒有可具體參照標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格難以衡量與界定，缺乏可操作性。三是對(duì)錦屏文書實(shí)行收購(gòu)或征購(gòu)，作為檔案行政管理部門的一種行政手段，不能按市場(chǎng)交易行為操作，否則會(huì)助長(zhǎng)私下高價(jià)出賣、高價(jià)收購(gòu)契約行為發(fā)生。

建議《條例》第十一條款之規(guī)定，應(yīng)明確收購(gòu)和征購(gòu)是有一定強(qiáng)制性的行政手段，是為保護(hù)錦屏文書安全和完整實(shí)施的國(guó)家法律強(qiáng)制手段，其價(jià)格是一定數(shù)量文書范圍的“象征性補(bǔ)償”，不按照民間文書定級(jí)定價(jià)，不以物論價(jià)，不按數(shù)量定價(jià)，這樣使規(guī)定更具有可操作性，確保利于執(zhí)行，維護(hù)其嚴(yán)肅性。

（三）錦屏文書保護(hù)利用是系統(tǒng)工程，無(wú)機(jī)構(gòu)、編制和人員的“三無(wú)”問題已嚴(yán)重制約工作開展。由于各項(xiàng)目縣檔案館沒有錦屏文書征集專門機(jī)構(gòu)股室、人員編制，工作開展受到嚴(yán)重影響。近年來(lái)，基層檔案館建設(shè)“數(shù)字檔案館”和開展檔案信息數(shù)字化等時(shí)間緊任務(wù)重，錦屏文書征集搶救保護(hù)處于停擺狀態(tài)。

在《條例》第四條規(guī)定條款內(nèi)，建議補(bǔ)充“批準(zhǔn)在錦屏文書特藏館成立全州管理保護(hù)專門機(jī)構(gòu)，配備編制人員職數(shù)，行使管理全州錦屏文書集中館藏保護(hù)、陳列展示、開發(fā)利用等職能。各項(xiàng)目縣編制部門應(yīng)當(dāng)在檔案局（館）設(shè)置‘錦屏文書搶救保護(hù)辦公室’專門機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)和人員編制等?！?/p>

（四）《錦屏文書保護(hù)條例》是保護(hù)錦屏文書不可再生的文化瑰寶的法治屏障。建議將《錦屏文書保護(hù)條例》的貫徹落實(shí)情況，列為省州人大法律監(jiān)督和代表視察的重要內(nèi)容，每年定期不定期開展執(zhí)法檢查和代表視察,對(duì)省、州、縣政府每年財(cái)政預(yù)算的錦屏文書搶救專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)劃撥和匹配資金落實(shí)情況，進(jìn)行重點(diǎn)考核和督促檢查，對(duì)有關(guān)違法行為的懲處強(qiáng)化法治監(jiān)督，確?！稐l例》切實(shí)貫徹執(zhí)行，發(fā)揮法制保障作用。同時(shí)，省、州檔案局要切實(shí)強(qiáng)化依法治檔、依法管檔，筑牢保護(hù)錦屏文書的法治屏障。

（作者單位：錦屏縣檔案館）